解读：6家国家级！浙江旅游度假区“先批后建”探索之路
截至目前，除国函〔1992〕136号文件批复的杭州之江国家旅游度假区，浙江省在2015年首批国家级旅游度假区中有东钱湖旅游度假区、湘湖旅游度假区、湖州市太湖旅游度假区，2018年第二批国家级中有湖州市安吉灵峰旅游度假区，2020年第四批国家级中有德清莫干山国际旅游度假区、淳安千岛湖旅游度假区，共计6家国家级旅游度假区，数量位居全国第一梯队。
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政策保障加持，旅游度假区实力领跑
自1992年，浙江省在国务院批复同意（国函〔1992〕136号文件）建立的11个国家旅游度假区中，以杭州之江国家旅游度假区占有一席之地，到如今浙江在旅游度假区路上已经探索了近三十年，总体呈现出起步较早、布局均衡、类型丰富等几大特点，其发展理念及市场效益均处于国内领跑地位。
从促进旅游度假区的发展与建设出发，浙江省出台了多个推动政策：
2014年，《浙江省人民政府关于加快培育旅游业成为万亿产业的实施意见》中提出，大力推进旅游度假区建设，支持资源禀赋优良、发展基础扎实、要素保障有力的地方申报省级旅游度假区。
同年，浙江省印发《浙江省旅游产业发展规划（2014—2017）》中提出，积极探索旅游度假区、旅游功能区的管理体制创新，加快发展现代旅游业，努力把旅游度假区打造成旅游业转型升级的示范区。
2015年，浙江省明确把旅游业作为支撑浙江未来经济发展的七大支柱性产业之一来培育，并提出打造旅游万亿产业的目标。
2016年，《浙江省旅游条例》正式实施，为了规范、明确和细化度假区设立流程及规范管理相关工作，特制定出台省级旅游度假区办法。
2020年，浙江省发布《浙江省省级旅游度假区管理办法》，将省级旅游度假区发展定位为文化和旅游产业集聚区、高质量发展示范区和改革创新先行区，并明确了省级旅游度假区的申报条件、申报流程、考核机制等。
从整体来看，浙江省度假区引进项目品质较高，市场定位清晰，尤其是休闲度假产品注重品质化、个性化，国际品牌酒店、精品民宿、主题酒店产品更加丰富，迎合了当下消费升级的趋势。
从效果来看，2019年，浙江省旅游度假区接待游客1.37亿人次，实现总收入619.65亿元，游客平均过夜天数为1.92天；共拥有房间数8万间，五星级酒店25家，希尔顿、洲际、安麓、开元、君澜等国际国内品牌酒店星罗棋布，度假区品牌影响力逐年增强。
“先批后建”模式，完善度假区梯队建设
旅游高质量发展，目的地提质升级，不仅要有景区梯队化建设，更需要有度假区的梯队建设做保障。高品质、数量足的省级旅游度假区，不仅能够完善目的地产品体系、业态类型，更能为高质量升级至国家级旅游度假区、乃至十四五期间“建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区”目标提供丰富的储备。
截止此次公示前，浙江省的省级旅游度假区数量有50家，仅次于江苏省55家，处于第一梯队的第二名。其中，不乏宁海森林温泉旅游度假区等老牌度假地，也出现了长兴太湖图影旅游度假区、西塞山旅游度假区、浪漫山川旅游度假区等后起之秀。
独有的“先批后建”模式
目前，省级旅游度假区主要有“先建后批”和“先批后建”两种创建模式。全国大部分地区的省级旅游度假区都是“先建后批”，只有浙江省结合本省实际情况，对“省级旅游度假区发展定位为文化和旅游产业集聚区、高质量发展示范区、改革创新先行区”，采用的是“省政府”批复设立的“先批后建”模式。
文化和旅游部度假和休闲指导处原处长、旅游规划专家潘肖澎表示，“先批后建”模式的优势在于旅游度假区是以行政区来划批，便于统一管理，机制顺畅，且建设运营和管理起点较高。但如果按照现有省级旅游度假区标准里来衡量，由于处在建设当中，可能还存在某些方面达不到省级旅游度假区的标准。
“项目为王”的创新理念
浙江对省级度假区注重“项目为王”，通过招商引资，不断探索和尝试适合浙江各地特色的度假类产品和度假新型项目。截至2019年末，全省旅游度假区重大旅游投资经营项目达到320个，累计总投资达2833.75亿元。
值得关注的是，今年3月，在浙江省疫情防控应急响应等级调整为二级后，浙江省就敢为天下先，率先按下文旅项目全面复工的“重启键”。
浙江省文化和旅游厅党组书记、厅长褚子育曾强调，要强化“项目为王”的理念，牢牢抓住项目这个牛鼻子，通过项目建设把资源优势转化为发展优势，把优秀文化基因植入产品业态。
“以点带面”创新效应显现
浙江省旅游度假区因地制宜，不断实现创新和再创新。通过“以点带面”，浙江省省级旅游度假区直接带动了区内及周边地区镇村经济社会的发展。如鉴湖旅游度假区直接带动相关行业从业人员超过万余人，实现旅游总收入超45亿元。宁波荪湖旅游度假区鼓励青年团体返乡创业，盘活乡村闲置资产等。
宁海森林温泉度假区、莫干山国际旅游度假区、吴兴西塞山旅游度假区等，有效利用坡地村镇差别化用地政策、用活点状供地，为旅游度假区发展做好土地要素保障，也为其他地区在有限的建设用地指标现状下，如何用好土地政策提供了示范。
严格的考核和退出机制
浙江省省级旅游度假区每两年考核1次，考核结果分为优秀、良好、合格、不合格4个等次，并向社会公布。对评价考核不合格的，予以通报批评并责成限期整改。限期整改后仍不合格或连续两个考核周期不合格的，由省文化和旅游行政部门报请省政府予以撤销。
发现自身不足，探索高质量发展
浙江省旅游度假区发展在国内处于领先地位，但仍然面临着一些问题：如旅游度假区应明确设立与专门管理机构，但部分度假区体制机制依然不够顺畅；部分度假区的主题不突出，未彰显特色，没有进入感和度假氛围，缺少明确的度假形象；大部分度假区内休闲度假业态极其缺乏，旅游产品供给体系不够完善，缺少国际品牌或相当于国际品牌度假酒店接待设施，以及其他业态不足等。
从工作角度，浙江省也不断自我检查，发现不足，提出更高要求，促进高质量发展。省文旅厅近日提出，下一阶段浙江省将坚持高质量发展的要求，聚焦重点提升、以点带面、全面发动，加快推动度假区高质量发展。
第一，加快体制创新。根据各地发展实际情况，强化“政府搭台、企业唱戏”的管理模式，加快提升度假区运营能力。
第二，加强谋划布局。加强与国土空间、自然资源等规划的有机衔接，主动把度假区建设融入四大建设、四条诗路、十大海岛公园等重大战略。在旅游功能区划的基础上，加强空间布局、合理平衡，着力解决旅游度假区创建“南冷北热”现象。督促地方政府加快旅游度假区总体规划和“十四五”期间行动计划的编制，要做到规划前调研、规划中控制。
第三，加快项目推进。通过文旅项目定期通报、领导联系等有效机制，推行“一图一表一指数”，推进晾晒和互比互看，督促推进旅游度假区内重大项目建设。定期召开部门联席会议等形式，帮助解决度假区土地配置、资源保护、城乡统筹、公共服务体系建设等困难。
第四，强政策支持。制定出台旅游度假区发展的相关配套政策，落实具体措施，强化政策保障。充分发挥旅游部门协调职能，定期梳理汇总旅游度假区存在的问题，主动与发改、自然资源等部门沟通协调，确保及时发现和解决相关问题。积极推进融资方式创新，拓展多元化融资渠道，通过建立旅游度假区发展基金、PPP模式融资、特许经营权拍卖融资等方式，解决旅游度假区建设开发资金平衡问题。健全旅游度假区激励机制，严格旅游度假区日常监管和年度评价考核。对成功创成国家级旅游度假区的给予资金奖励，对发展差、进展慢的旅游度假区予以撤销，真正形成优胜劣汰的竞争引导机制。
附：浙江省旅游度假区部分项目平面图
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